農舍限縮之陳情文

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好了大綱完成歡迎大家再來討論.哪邊要加強哪裡要刪減
農委會新行政命令--非農民禁買農舍---違法濫權損害人民利益破壞金融秩序-----懇請立法諸公本於職權與以審查不予通過
違法部分
一一、憲法上人民財產權的保障與法律明確保留原則
1、        憲法第十五條規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。
2、        對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經司法院解釋在案（參照釋字第三一三號、第四二三號、第四八○號、第四八八等解釋）。

3、        又關於人民之權利、義務者或其他重要事項之應以法律定之者，應以法律定之，此更為中央法規標準法第5條第2款及第4款所明定。

4、        人民受憲法保障之自由及權利，依憲法第23條之規定，僅得以法律限制之。而涉及如剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，司法院釋字第443號關於層級化法律保留著有明釋，此乃法律保留原則之基本要求。按法律保留原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要的事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關的事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示，司法院釋字第488號解釋亦資參照，此即授權明確性原則內涵。

5、        換言之，行政機關如以行政命令(或辦法)限制人民生存權、工作權及財產權等憲法上重要權利，必須符合三個要件：(1)立法機關通過的法律明文授權；(2)立法機關授權應符合具體明確之原則(不得一般、概括、任意的授權);(3)據以發布的行政命令(或辦法)必須符合立法意旨且未逾越授權範圍

二、限定農舍受讓人身分，應有法律明確保留原則的適用
將農舍受讓人的資格，從一般國民限縮為具有農民身分始有受讓人資格，係對人民處分財產的權利加以限制，上開憲法第15條23條及法律明確保留原則應有適用。

三、        農發條例授權訂立興建農舍辦法
農業發展條例(下稱農發條例)第18條第五項授權主管機關訂定農業用地興建農舍辦法(以下簡稱興建農舍辦法)應無疑義

四、農發條例第18條第五項規定授權範圍為何?
4.1農發條例第18條第五規定，前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵，並提供必要之協助；其獎勵及協助辦法，由中央主管機關定之。

4.2.就上開授權項目，是否包含得限定農舍受讓人身分，逐項分析如下：
(1)興建農舍之農民資格:本項是否有明確具體表示，包括限制農舍的受讓人以農民為限？如果法律明文授權，興建農舍限於有農民資格，可否認定，農舍移轉的受讓人也應有農民資格？這樣的解釋與農發條例的立法過程及立法意旨相符嗎？
(2)最高樓地板面積：(與本件爭議無關)
(3)農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度：(與本件爭議無關)
(4)農舍許可條件：本項是否有明確具體表示，包括限制農舍的受讓人以農民為限？與農發條例的立法過程及立法意旨相符嗎
(5)農舍申請程序：本項有明確具體表示，包括限制農舍的受讓人以農民為限？與農發條例的立法過程及立法意旨相符嗎
(6)農舍興建方式：(與本件爭議無關)

(7) 農舍許可之撤銷或廢止：本項是否有明確具體表示，包括限制農舍的受讓人以農民為限？如果行政機關加以限制，是否符合農發條例立法意旨相符？可否用舉重明輕的解釋方式，既然可以撤銷農舍許可，逕行推論認為立法機關授權行政機關得限制農舍受讓人限於農民？

(8) 其他應遵行事項之辦法：本項是否有明確具體表示，包括限制農舍的受讓人以農民為限？從上開第1款到第七款項可否認定，立法機關明確具體授權行政機關，其他應遵行事項中，包括農舍轉讓時，後手受讓人以具有農民資格為限？

(9)又涉及限制人民財產權等憲法上權利事項，民法上有關類推解釋或舉重明輕的解釋方法是否牴觸前述法律明確保留原則，或前開解釋方法應優先於法律明確保留原則加以適用?

五、農發條例的立法意旨
5.1. 農法條例通過前，農地與農舍受讓人是否以具有農民資格為限？(農地政策：農地農有農用)
(1)「土地法」第三十條(舊法)：私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。違反規定者，其所有權之移轉無效。
(2)「土地法」第三十條之一(舊法)：農地繼承人部分不能自耕者，於遺產分割時，應將農地分歸能自耕者繼承之。農地繼承人均無耕作能力者，應於繼承開始後一年內，將繼承之農地出賣與有耕作能力之人。

5.2.農發條例的立法意旨為何？是否管地不管人(「放寬農地農有、落實農地農用」的農土地政策？還是管地又管人？立法過程為何？三讀通過的立法理由為何？

5.2.現行農發條例有任何立法意旨顯示，農舍受讓人為一般國民，不需要有農民身分？
5.3 現行農發條例有任何立法意旨顯示，農舍受讓人應具備農民資格？
5.4. 農發條例通過時，為何同時修法刪除舊土地法第30條及第30條之一規定？立法機關刪除的理由為何？

六、行政命令(或辦法)牴觸或違反法律明確保留原則的效果

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二.違法部分
釋令涵的變動是以時代的變動，人民有利條件下，，沒有違背信賴保護原則下，得以變更解釋令。
以時代的變動而言----自加入WTO開放農產品進口後的農業經營困難環境並無改變,自當維持活絡農地之精神
人民有利條件而言----此命令是傷害了人民既有權益而非增進,88年農發條件修正時,王金平院長即說過---開放農地蓋農舍,才有購地的誘因,否則民眾為何要買農地.倘若農舍做了極度設限,自然農地交易大幅萎縮下跌,既損害了私人權益,也傷害了農業金融秩序
違背信賴保護原則----當初開放農地可由自然人買賣.而農舍又是農地經營不可分割的一環.設限農舍購買人條件,自違背了信賴保護原則.若是行政命令生效期在六月底,自當在此之前的既存農舍自當由一般人在農地農用下可以承受,農地蓋農舍之條件不應損及信賴保護者

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三違法濫權
2000年農發條例立法之精神,在照顧低收入的農民,經由開放農地買賣可以蓋農舍,來引進新型態的農民,來活絡農村經濟,經由自由市場運作,來達成照顧農民之目的.目前之行政命令極度限縮了參與者.完全違背了立法之旨意.

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註一
土地法（民國 84 年 01 月 20 日修正）
第 30 條        
私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。
但因繼承而移轉者，得為共有。
違反前項規定者，其所有權之移轉無效。

現行條文
土地法（民國 100 年 06 月 15 日修正）
第 30 條        
（刪除）
顯見此法之精神在由農地開放一般人買賣農地,自當農舍為農地經營不可分割之一環.斷無農地可以買農舍不准買之理.而農舍不准買又造成農地無法交易

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註二
農舍承購人須為農民，或許每個人有不同意見，但行政機關僅以修改農舍興建辦法的行政命令方式，限制人民農舍移轉之財產權，顯然已違反憲法第23條規定，依據憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，不僅憲法明文規定限制人民權利應符合上開4種情形，且應以立法院三讀通過之法律始能限制，而農發條例18條僅規定農舍由農民興建，並無限制農舍之移轉須由農民資格者始能承受，行政機關以行政命令限制人民移轉農舍之財產權顯非合法。
農發條例32條規定：「直轄市或縣 (市) 政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締；並得併同依土地相關法規成立之違規聯合取締小組辦理。」，行政機關過去執法不嚴造成現今之情形，事後卻擬以行政命令方式限制人民財產權，顯然不足取。

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註三
農發條例第18條第1、2項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。前項農業用地應確供農業使用；其在自有農業用地興建農舍滿五年始得移轉。但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限。」、第3條第1項第3款規定：「農民：指直接從事農業生產之自然人。」，所以，農發條例確實限制從事農業生產之自然人始能興建農舍，且限制5年後始能移轉，但農發條例從未限制5年後移轉之對象限於農民，行政機關僅以行政命令限制人民移轉權利，並導致財產價格大降自已違憲。況依農發條例第3條第1項第3款規定：「農民：指直接從事農業生產之自然人。」，似乎並未限制農作物生產量多寡或需加以出售維生之人，亦即僅自行作農食用之人亦應包括在內，則行政機關對農民之定義顯然有爭議。

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註四
根據農業發展條例規定.只要是人（無論是自然人私法人農法人）都可以承受農業用地（有耕地的例外規定）
又根據農業發展條例第三條第一項第十款第二目農業用地的定義包含與農業經營不可分離的農舍
因此只要取得農用證明的農地（含農地上的農舍因為是農業用地的一部份）都應不受農業用地興建農舍辦法的規範
若農委會主委陳保基在未提請立法院修正農業發展條例而直接公告新農業用地興建農舍辦法禁止人民買賣有農舍之農業用地
恐有行政權霸凌立法權以命令逾越法律並違反法律的疑慮

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註五
農委會主委陳保基表示，2000年《農業發展條例》修法改為「管地不管人」，開放一般人可自由買賣農地，不少民眾買地變身農民，但更多的是投資客買地炒作農舍，在農地上不是種田，而是蓋房子，甚至以「買農地送農舍」規避法令，台灣農地價格被炒到連真農民都買不起。
雖然《農業用地興建農舍辦法》明文規定農舍起造人必須為農民，且根據母法《農發條例》的定義，農民是「直接從事農業生產的自然人」，但15年來模糊空間大，很多人都是買了農地就變身農民。
陳保基說：「我老家屏東最偏僻農地，一甲地竟然要900萬元起跳，真農民要種40幾年水稻才買得起！」
陳保基認為，農地價格因為可以蓋農舍，已經嚴重扭曲，不僅年輕農民買不起，甚至嚴重影響農業未來發展，他請同仁調出資料分析，發現農舍起造人的保險資格，只有3成8具有農保或第三類健保身分，換句話說，超過6成蓋農舍的「農民」根本不具農民身分。
農委會決定，先把農民定義加嚴，明確認定農民資格僅3種，分別是投保農保、健保第三類（漁民、畜牧業者），或實際從農者，才叫做農民。換句話說，未來退休人士買了農地，沒有農民身分就不能蓋農舍，但農地繼承者可例外，不過仍須維持農地農用。)

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農舍是否妨礙農業之經營
99年十月十五日農委會將特定農業區設定為不得蓋農舍。
全國農地面積是80萬公頃，特定農業區是35萬公頃。佔所有農地的43趴。如此大面積比例的優質農地已經是不得蓋農舍了。剩下其餘等級較差農地算他57趴都已經蓋農舍好了，農舍佔面積10趴，就是如果所有57趴農地都蓋了農舍’，那也不過5.7趴。這就是最大的極限了
農舍即使全國的農地在合法申請蓋之下,只占農地面積5.7%


現在農產品沒有因為農地價格而高漲。農地租金也非常便宜。農產品供需也附和市場需要。已經荒廢的農地也彼彼皆是。想要隨便找塊不用錢的農地來耕也不難…。

在此並無見到農舍影響農業經營的問題

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禁止農舍隨農地與一般人買賣對農業金融經濟之影響
農地價格大幅降低,土地交易極度萎縮,農會的貸款抵押品出現市價低於貸款價,農業金融風險大幅提升,農民生活更加艱困
一台灣光華智庫台灣光華雜誌在2000年一月第46頁---
在農民及農會眼中，此項規定等於扼殺農村生機。農民認為新購農地禁建將導致農地買賣與地價停滯；加上長期來許多農會以農地為抵押，逾期放款，如果農地流通不良、價格挫低，正如一位農會總幹事說的，農地不准蓋農舍，全省一半的農會恐怕要倒閉。支持農民的立法院長王金平也表示，開放農地全面興建農舍才有購地的誘因，否則民眾為何要買農地？


本月16日在南投
農委會為解決農舍亂象，預計6月將修法並公告施行「非農民禁買農舍」，由於此舉勢必造成農地急速下降，農會限縮農地放款，農民將借貸無門，直接衝擊農村經濟發展；為此埔里鎮農會今〈19日〉廣邀全縣13鄉鎮農會及立委馬文君等，召開緊急座談；並將建議中央修法前宜謹慎評估，應從興建農舍管理著手，而非殺雞取卵式的重挫農村經濟。

埔里鎮農會總幹事何世鴻由媒體報導得知，內政部和農委會將修正《農業用地興建農舍辦法》，未來農舍起造人和購買農舍承購人，都必須是農民，同時嚴格限縮農民認定資格，須投保農保、健保第3類（漁民、畜牧業者），或實際務農者；未來不具農民身分者都不能買賣農舍，除「繼承者」不在此限。

因將直接衝擊農村經濟發展及農會業務，更危及農民權益，因而緊急與各農會總幹事連繫並邀請立委馬文君召開緊急會議，13鄉鎮農會總幹事或代表均熱烈與會；會中仁愛鄉農會總幹事戴錦稔、魚池鄉農會總幹事王威文等均指出，只為解決農舍亂象，未深思熟慮的貿然修法施行，農業縣的農村勢必首當其衝受害，宜速建議中央政府應思考周延再付諸行動。

全縣各鄉鎮農會並建議政府，為確保農地農用，政府宜由興建農舍加強管理，才是根本之道，豈能限制農民農地不能自由買賣，不但違憲且嚴重影響農會經營業務、影響農民權益更將造成農村經濟蕭條，不得不謹慎行事。

縣議員邱美玲更指出，當前中央官員不知農民苦處、現有許多農民為生計、都必須去打零工，而打零工就要加入勞保，又不能雙保、結果害死農民、做農賺不了錢、想借打零工維持生計、結果變成非勞工、也非農民、兩頭空，而今再修法限制非農民禁買農舍，那不務農、農地在限縮下，不僅價微亦難能出售，要農民如何是好？


5/20在苗栗
農委會預定，最快下個月修法並公告施行「農業用地興建農舍辦法修正案」，苗栗縣議員鍾東錦，上午在議會縣政總質詢時提出，這項法令由於限制承購人，可能會限縮農村發展，希望縣府能串聯地方農會提出異議，要求中央能審慎評估。
苗栗縣議會上午進行縣政總質詢，有議員針對農委會即將實施修正後的農業用地興建農舍辦法，提出質疑，農委會為避免農舍、農地成為建商炒作商品，造成優良農地減損，並引發農地價格不正常上漲，增訂非農民禁買農舍條款，這項修正案若通過，有可能限制農村發展，造成農舍閒置。


苗栗縣議員 鍾東錦：「農舍將來會變成怎樣，會變成有100間農舍，只有10個人願意買農舍，農舍就會閒置養蚊子。」


苗栗縣政府農業處表示，農委會限制農地興建農舍，主要是因宜蘭鳥籠農舍問題氾濫，但卻一條鞭的靠修正法令來執行，勢必會影響農民權益。
苗栗縣農業處長 許滿顯：「我想這個部分，應該要因地制宜來做規範，不是全國性來做一個，一條鞭方式的處理，我想相對會影響到，我們真正遵守相關法令，這些農民的權益。」
身兼南庄鄉農會理事長的鍾東錦指出，農委會為保護小地主大佃農，能有機會購買或承租農地，靠修法讓農地世襲制，打壓農地價格，無視農民權益，對農會經營影響甚鉅，目前農業用地興建農舍辦法修正草案，農委會預計最快於6月底發布施行，希望縣府能串聯地方農會向中央反映。