農地農用與農舍論壇．系列報導

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2015年6月14日台北訊，特約記者廖靜蕙報導

農地農用與農舍論壇．系列報導（上）

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農地農用與農舍論壇．系列報導（下）

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假農舍入侵農地議題，自2月宜蘭縣政府暫停核發農民資格、農舍建造執照及農業設施容許使用證明，至今仍延燒。農委會也趁這波民氣可用，提出修法，包括增訂申請人應為直接從事農業生產之自然人，須檢附經營計畫，由地方政府審查不影響農業生產環境及農村發展；在承受人方面則應符合農民條件。

由於各方爭論不休，上週五（12日），台灣農村經濟學會、台大農業經濟學系及中興大學國際農業研究中心即舉辦「農地農用及農舍」論壇，邀請農委會企劃處、水保局闡明農地政策，以及如何避免假農舍侵害農地。

農舍興建資格限制  爭議大、難入法

農委會數據指出，為確保糧食安全，在國外農產品輸入受阻時，如以每人每日基本熱量2000∼2100大卡需求為準，種植國內適作之稻米、甘藷等主糧，耕地需求總面積為74萬~81萬公頃。

農委會水保局組長陳榮俊指出，農業用地興建農舍辦法自2001年實施以來，未能落實農舍原有政策目標，使農地成為炒作對象，影響農業生產環境及農村發展。

內政部與農委會於2013年7月1日修正公告17條文，包括增訂不得申請興建農舍之土地使用地類別、最小興建面積規定、5年內曾取得建照不得再申請、應符合放流水標準、定期檢查與處理機制等規定，以杜絕1坪農舍、連續申請興建等不合理現象。

但有關農民身分認定、農民申請興建農舍資格等議題，卻因當時各界爭議太大，未納入修正。為解決農舍興建根本問題，農委會於去（2014）年檢討分析農民身分認定與資格。

農舍非農有  皆處都會邊緣

依營建署全國建管資料分析，2000∼2014年3月，全國農舍案件共有28,405件。數量前五名為宜蘭縣、南投縣、桃園縣、苗栗縣、新竹縣，位置皆緊鄰都會區。

而營建署分析2008∼2013年農舍起造人共16,338筆資料中，具農保或健保第3類被保險人只占38.8%。

再以宜蘭縣政府2009∼2014年房屋稅稅籍分析，新建農舍3,409案，3年內移轉者高達2,094案（不含繼承），短期內轉移比率則達61.43%；而5年內移轉案件之承受人具農保身分者僅佔6.7%。

對此，農委會認為農舍申請人是否實際從事農業經營的查核機制，須嚴格檢討，並列為優先修法。水保局副局長林長立表示，農舍是因為經營農業有需要才申請，是特許的。此次修法主要是農民資格的認定，確定為直接從事生產者，例如具備農保、健保第三類等條件；有些在外兼差者雖為勞保資格，仍可以購買資材、銷售的憑證來證明。

確認務農者身分  保障農地農用

農委會企劃處處長曹紹徽表示，農發條例在2000年修法之前，農地所有權一定屬於自耕農，所有農民福利、補貼，都以持有農地為依據。農發條例修法後，自然人都可買賣農地，但管理手段並未跟上，導致領老農津貼者可能不是農民、參加農保者不務農，蓋農舍、住農舍的，也不是從農的人；如此不正常發展，不但妨礙農業，也浪費農業施政資源。

要改革不容易，改革老農津貼花了1年研究、規劃分析、提出草案；又花了1年排除阻礙。農保也透過與內政部合作修法，投保人數從145萬大幅降低到1,000多人，讓農業資源得以有效運用。

對於輿論認為，農地政策已調整為管地不管人，為何還要限制只有農民才可興建農舍？農委會企劃處農地科科長王玉真表示，雖然農發條例修正後開放一般自然人能自由買賣農地，但農地仍應作農用。

意即取得農地者應為從農者，而農地須農用、農舍與農業經營不可分離；只有在此條件下，農民才能興建農舍。

炒作農地農舍  農業政策難推動

而限制農舍興建是否影響農地價格？王玉真說，當農舍被當作與農業經營完全無關的純住宅使用，被視同一般房地產成為投資炒作標的；再加上鄰近都會區、交通可及性高，休閒觀光盛行等條件下，更帶動農舍及農地交易頻繁，價格將居高不下。


農舍炒作有礙台灣農業發展。圖片來源：台灣農村陣線。
相對地，農地價格過高影響有意務農者取得農地，尤其新進農民或青年農民，或想擴大經營的佃農，也造成農業政策推動困難。

至於限制農舍承受人是農民，將使農民貸款資金被套牢、影響生計的說法並不成立。王玉真說，全台蓋最多農舍的前五大縣市，在農會貸款約137億元，有9成用來自住，1成則是投資。而申請貸款者中，有68%皆是不具農保及健保第三類保險的非農民，意謂著農地價格合理下跌，受影響者主要是這些將農地視為投資標的的非農民。

最近媒體一報導農舍要修法，就出現搶建。王玉真表示，若是真農民根本不需如此，顯示限制農舍興建有助農地價格合法化，對農業放款及農業發展具正面效益。

農地視為資源分級  耕地目標79萬公頃

針對確保農地資源妥善運用，曹紹徽則表示，農委會已調查了優良農地區位，接著是與內政部區域計畫銜接，至少維持79萬公頃農地，與國人每日基本熱量需求相符。農委會將農地資源分類分級利用及管理。農地分為4種：

第一種農業用地：具備優良農業生產環境
第二種農業用地：可維持糧食生產功能
第三種農業用地：受交通等外在因素干擾之農業地區
第四種農業用地：擁有糧食生產功能且位於坡地之農地
基於糧食安全目標及因應各產業發展之用地需求，各市縣農地控管量及區位，將以農1、農2、農4總和為原則。

王玉真進一步說明，全國區域計畫已把農地資源總量列入控管，盡量避免變更，以農業用途優先；若遇無可避免變更使用的農地，需進行補償回饋。從上位國土法規修法並加強查緝等層面著手，確保農地面積及農用。

（繼續閱讀下篇）


註釋：

1.農業用地：依據《農業發展條例》第3條定義，「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：
（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。

2. 耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。


沒有農地哪有農業，農地農用看似天經地義，卻因假農舍、非法工廠入侵，而險象環生，進而影響農業發展。農委法雖推動修法，只是修法就萬事OK了嗎？事實上，現行法令已授與中央及地方農舍興建事前審核以及事後查核的職權，更重要的是台灣農地該如何確保農用？學者即表示，農業發展目標混亂與執行不力，恐怕再多修法仍是徒勞。

地方執法  中央要督導

農委會雖積極推動修法，然而，修法前，稽核現行法令更應積極進行。世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧即舉例，農舍法定不能有圍牆，光是圍牆就該查緝。在辦法尚未修訂前，中央政府應與地方政府建管單位聯合查緝。

中興大學國際農業研究中心特聘教授陳吉仲則指出，要降低炒作農地動機方法很多，依據《農業用地興建農舍辦法》13、15條，若未符合原要求，縣市政府可撤銷執照。然而，至今有多少不符合要求蓋在農地上的工廠、廟宇遭撤銷？答案若為否定，問題就不在條文修法，而是執法。

另第2條，將農民取得土地2年修改為10年；或將第2條第5款將「得」改為「應」即是一例。

他認為，辦法已完備，是執行和管理面問題，因此事前審查由縣市政府負責；執行上雖授予地方政府，但又有選舉壓力，若中央能督導、事後再由中央政府稽核，可減少弊端。

2000年時「農地、農用、農有」政策調整為「農地、農用」，顯示農地不一定農有，因此目前有許多農地地主並非農民。以休耕土地的地主為例，一年兩期連續休耕的農地地主中，有65%不具農保資格。

農地不該蓋住宅

農民說法和定義的現行法定不一，但農民定義卻關係著農業政策。為解決農舍農有，又要增加農民定義，能否解決問題仍未知。台灣大學農業經濟學系教授吳榮杰認為，繞著無法解決的問題轉，只會製造更多問題。

農發條例指出2.5分地可分割，其中1/10面積可興建農舍，是否意味10%農地可變建地？吳榮杰認為，無論是誰，都不應在農地上蓋住宅，只有建地才能蓋住宅。


傳統農村地景，農地與農舍鑲嵌，有農業經營才需農舍。圖為苗栗石虎田；攝影：廖靜蕙。
吳榮杰表示，台灣農業透過修法，從「農地農有農用」走到「農地農用」，現在又因農舍問題，以維護「農地農用」推「農舍農有」政策。此「農舍農有」政策目的為何？是否將使政策倒退？陳吉仲也認為，若討論重點在農地農用，則解決方式在於管理和執行層面，而非農民定義問題。

而一旦以「農地農有農用」思維解決了農地蓋農舍，會不會反造成台灣農業發展上的問題？正當聯合國鼓勵家庭農場自給自足，以台灣的地理條件，農委會卻要和大國比農地，推小地主大佃農，認為這樣才是農業，這種思維令人擔心。

對於有人批評蓋農舍或農地休耕、閒置造成糧食自給率偏低，吳榮杰認為，這是因政策限制資源導向農業，又開放進口作物，導致耕種收益過低，農民認為閒置比耕種划算、甚至不惜變賣祖先世代辛苦累積的土地所造成的「果」。

吳榮杰表示，要解決糧食自給率應思考如何讓農民願意耕種，進而愛惜農地，並增加年輕人返農意願，而非只表面地阻擋農舍興建。而政府將假農舍視為違建，僅是轉移焦點，迴避了核心議題。

農地面積說不清  哪來糧食安全

而到底全台可供生產糧食的耕地有多少？陳吉仲指出，農業年報可耕地面積近81萬公頃，主計處普查耕地面積是57萬公頃。農地數量多寡和台灣農業永續經營息息相關，然而政府部門卻出現不同數據。他認為，長期而言，合適的農地數量及區位須從國土規劃角度來談，因為保護農地目的在確保台灣農業永續經營及維護糧食安全。

不但耕地面積說不清楚，農地不斷流失更雪上加霜。政治大學地政系教授顏愛靜提出數據說明，11縣市中，545公頃農地上有非法工廠，其中300多公頃是特定農業區，為了讓非法工廠合法化，內政部透過區域計畫，將土地變更為一般農業區，再轉變為丁種用地。顏愛靜質疑：「將農業用地變更為非農業用地，這樣對嗎？」

且土地變更後和鄰田無區隔，影響了農業生產，例如彰化縣和美鎮遭鄰近工廠汙染，結果無法耕種。

而徵收優良農田開闢工業區也未達成開發目標，造成許多閒置廠區，政府對此束手無策，卻又以輔導違法工廠進入工業區的革新方案為名，持續開闢工業區、徵收土地，顯示了農業部門以外的部會及政策，對農地極不友善。顏愛靜認為，農地問題若無跨部門協調，根本無解。

以公共制度確保農地農有

蔡培慧指出，台灣農業面臨的並非高齡化，而是斷層化。過去30年，新農民並未一波接著一波投入農業，使農村凋零、農業無以為繼。耕種收益不夠，農地只能賣給市場，淪為炒作商品。

對此，蔡培慧提出建立能確保農地農用的「土地儲備制度」。即民眾要賣地時，政府是唯一買主；也可存進土地銀行領孳息，由政府擁有農地，進行土地重劃，或把農地租給新進務農者。


農民認定大哉問
陶淵明是不是農民？他的房子是否農用？吳榮杰提出這個疑問，若套用民間團體的標準，他必須有很多證據證明他的身分。何謂農民？若認定標準不清楚或有困難，將造成農業政策執行之重大困擾。陳吉仲整理目前法令關於農民的定義，包括：

《農業發法條例》第3條定義，農民是指直接從事農業生產之自然人。

行政院主計處人力資源調查統計年報對於農、林、漁、牧業生產人，係指從事作物栽培、動物飼育、林木種植與伐採、水產養殖及漁撈之人員。全國有54萬人。

農林漁牧業普查「農牧戶」認定更具體，例如年底經營（含租借用、受委託）之可耕作地面積在0.05公頃以上（不論是否種植農作物均包括在內）。或飼養1頭以上之大型動物（如乳牛、肉牛、種牛、鹿等）或飼養3頭以上之中型動物（如豬、羊等）、100隻以上之小型動物（如雞、鴨、鵝、兔等），全國約70萬人。

農民健康保險按「農民健康保險條例」，農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參加農保為被保險人，修法後從145萬人降到1000多人。

農會會員則依《農會法》第12條規定，凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於自耕農、佃農、農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作，及服務於依法令登記之農、林、牧場員工，實際從事農業工作等條件之一，經農會總幹事提報該理事會審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員，且每農戶以1人為限，約104萬人。

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這次有執法效率與國土規劃方向,及
土地儲備制度與農業用地分級的觀念,討論廣泛.

農業發展是核心價值!
可能會動到農業發展條例的再次修正.
如此,時間是個不確定因素.
無論最後結果如何,
個人猜測炒作應該可以在這次修法杜絕.
很多人利益都會受到不良影響,只是多少的問題.
當然,有少部份會受益.
工廠及廟宇會被輕輕的放下.

問題那麼多,農委會也有可能留給一下屆修.